De todas las criaturas institucionales que han ido saliendo del laboratorio de las políticas migratorias de la Unión Europea (UE), la que mejor define la deriva del proceso es Frontex. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, por su denominación formal, empezó a operar en 2005 con apenas 50 empleados, seis millones de euros y un mandato limitado a intervenciones técnicas y análisis de riesgos. Unos 15 años después, ha multiplicado por 77 su presupuesto y por 24 su número de empleados, en una tendencia presupuestaria y política expansiva que continuará en los próximos años con el reclutamiento, despliegue y equipamiento (armas incluidas) de 10.000 guardias fronterizos.
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El discurso de Frontex, su vinculación estrecha con la industria del control migratorio y un mandato que antepone la impermeabilidad fronteriza a cualquier otra consideración han convertido a esta agencia en el símbolo de la nueva política migratoria europea. Pero este parece haber adquirido vida propia, actuando sin transparencia ni control efectivo, asumiendo funciones ejecutivas de los Estados miembros y convirtiendo la supuesta amenaza migratoria en una fabulosa fuente de negocio. Una deriva que alimenta las pulsiones más reaccionarias de la UE y puede arruinar a una institución necesaria para una gestión ordenada y responsable de las fronteras.
Frontex destaca en la expansiva área de Justicia e Interior de la Unión, que incluye otras agencias como Europol, Eurojust, FRA, EASO –futura Agencia Europea de Asilo– y eu-Lisa. La reforma del reglamento de esta agencia en 2019 amplió su mandato y reforzó su autonomía operativa respecto de los Estados miembros. En lo que Catherine Woollard, directora del Consejo Europeo sobre Refugiados y Exiliados, ha descrito como “el riesgo de […] una especie de política exterior paralela”, hoy Frontex vuela libre: contrata y despliega su propio personal; lidera la maquinaria europea de retornos; o formaliza su presencia en países terceros a través de funcionarios de enlace y programas de apoyo técnico y operativo.
Hasta extremos inquietantes: en enero de este año, la agencia se autoaprobó la autorización para portar y utilizar armas, una medida que intensifica la militarización de las intervenciones y que ha sido ampliamente cuestionada por sus implicaciones para la seguridad de los migrantes y la imagen que transmite la UE desde sus fronteras.
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Lamentablemente, este crecimiento constante de recursos, capacidades y autonomía no ha estado acompañado de un refuerzo equivalente en los mecanismos de transparencia, responsabilidad y control externo. Los que había no funcionaron o fueron ignorados. La agencia se ampara en la excepción de seguridad para denegar el acceso a la información de investigadores, periodistas y ciudadanos.
Cuando estos insisten, las consecuencias pueden ser costosas. Los miembros del Corporate European Observatory Luisa Izuzquiza y Arne Semsrott consiguieron sentar a Frontex por primera vez en el banquillo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por incumplimiento de su obligación de transparencia. La sentencia desestimó su petición y condenó a los demandantes –por indicación del demandado– al pago de unas costas procesales desorbitadas.
A pesar de que Frontex tiene obligaciones estrictas en materia de derechos humanos y protección internacional, las denuncias por negligencias o vulneraciones directas empiezan a acumularse
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El borrador del nuevo Pacto de Migración y Asilo de la UE (2020), así como la reciente Estrategia Europea sobre el Retorno Voluntario y la Reintegración, premian a Frontex con mayores responsabilidades y capacidades. Se trata de una decisión ante la que algunos levantan una ceja.
En un demoledor informe publicado en junio de este año, el Tribunal de Cuentas Europeo afirma que la actuación de Frontex no ha sido suficientemente eficaz y duda de su capacidad para desempeñar adecuadamente la nueva función operativa que se le ha asignado. Mientras tanto, el Parlamento Europeo había bloqueado en marzo y abril de 2021 el cierre de las cuentas de la agencia para 2019, como medida de presión por su falta de transparencia.
