A pesar del notable aumento del uso de los referéndums en todo el mundo, no hay consenso sobre la mejor manera de diseñarlos (tal como ocurre con las elecciones ordinarias). Varios organismos han propuesto diferentes protocolos en cuanto a la regulación de las elecciones, pero pocos de ellos se refieren en particular a las votaciones populares, y los que lo hacen se ocupan principalmente de la regulación y la financiación más que del diseño. Teniendo esto en cuenta, a continuación se exponen algunos de los aspectos que cualquier persona interesada en adoptar (o reformar) la votación popular directa mediante la recolección ciudadana de firmas debería considerar respecto a su diseño.
La mayoría de las preguntas cruciales sobre el diseño de los referéndums son profundamente normativas, en el sentido de que carecen de una respuesta técnicamente correcta. Por ejemplo, no hay una respuesta precisa a la pregunta ¿cuál es el número óptimo de firmas que deberían requerirse para activar un referéndum de iniciativa ciudadana? Se trata de una pregunta relacionada con quién podrá activar una votación popular y cualquier respuesta dependerá de las preferencias de los redactores. Además, no hay una receta única para tratar estos temas polémicos porque “una talla no les queda a todos”. Cualquier decisión sobre estos temas debe ser sensible al contexto (entendido en sentido amplio, incluyendo el sistema de partidos, factores socioeconómicos, etc.). Consideremos como ejemplo el voto por correo. En un contexto con un alto grado de clientelismo, el voto por correo podría ser un desastre, al igual que lo sería en un contexto no clientelista pero con servicios postales lentos o poco confiables. El contexto es crucial, diverso y en constante evolución.
Las primeras cuestiones que deben enfrentar los organizadores de los referéndums de iniciativa ciudadana son: ¿quién redacta la pregunta que se someterá a votación popular y cómo debe redactarse? Por convención, el grupo que patrocinó la iniciativa original suele ser el encargado de redactar la pregunta. No obstante, dado que no solo es importante lo que se pregunta, sino cómo se hace, se recomienda que las autoridades electorales y los órganos de gestión ayuden a los actores interesados a redactar preguntas inteligibles y constitucionalmente sólidas. Por ejemplo, cuando David Cameron presentó su pregunta sobre el Brexit a la Comisión Electoral británica, tal y como exige la ley, su propuesta decía: “¿Debe el Reino Unido seguir siendo miembro de la Unión Europea?” Tras reunir a un grupo de expertos, la Comisión sugirió una alternativa: “¿Debe el Reino Unido seguir siendo miembro de la Unión Europea o abandonar la Unión Europea?” Se argumentó que el borrador original sesgaba al elector, pues explícitamente ocultaba la opción de “salida”. Además, hay consenso en que la pregunta debe ser lo más clara, corta y neutral posible: sin sorpresas y sin omisiones. Sin embargo, la otra cara de la moneda de una pregunta muy corta y seca es que, si se acepta, la falta de detalles podría abrir la puerta a la interpretación por parte de los responsables de la aplicación.
El número de firmas necesarias para poner en marcha un referéndum de iniciativa ciudadana es quizás uno de los factores más determinantes a la hora de delimitar quién va a poder utilizar estas instituciones e, implícitamente, de seleccionar los tipos de organizaciones y grupos que puedan respaldarlas. En primer lugar, al igual que a menudo se requieren supermayorías para el cambio constitucional, pero no para las leyes ordinarias, lo mismo ocurre con el voto popular directo mediante la recolección ciudadana de firmas. Por lo tanto, el número de firmas debería depender del tipo de mecanismo que se considere: las iniciativas populares para la reforma constitucional deberían requerir más firmantes que las iniciativas populares para la legislación ordinaria o los referéndums.
Teniendo en cuenta todos los países del mundo que hoy utilizan los referéndums de iniciativa ciudadana, el número medio de firmas necesario para poner en marcha una iniciativa popular equivale a alrededor de 9% del electorado, cifra un punto inferior en el caso de los referéndums, aunque hay una variación considerable de un lugar a otro. En Estados Unidos, estos umbrales suelen ser más bajos: las iniciativas populares requieren las firmas de alrededor de 9% de los que votaron al gobernador del estado en las elecciones generales anteriores (a veces esta cifra se basa en el número de votos para el secretario de Estado), lo que representa alrededor de 4.5% del electorado. Las iniciativas populares para la legislación ordinaria y los referéndums suelen requerir un 6.5 y un 3.3%, respectivamente. Para aquellos que quieran implantar por primera vez este tipo de mecanismos, establecer el umbral de firmas en un porcentaje fijo del electorado es probablemente la mejor opción para evitar los problemas antes mencionados. Lo ideal es que esta cifra se sitúe entre 5 y 10% para los referéndums y entre 8 y 13% para las iniciativas constitucionales.
Por supuesto, ciertos problemas parecen más agudos en algunos contextos que en otros. El proceso de iniciativa en Estados Unidos es especialmente notable por los problemas que han rodeado la regulación de la financiación de las campañas democráticas directas, incluido el pago a los recolectores de firmas y el gasto en publicidad política. Como se ha argumentado arriba, estos problemas pueden atribuirse en gran medida a varias decisiones controvertidas de la Suprema Corte de Justicia, que han borrado todos los límites al gasto en estas campañas por parte de intereses privados. Aquellos que se planteen añadir los mecanismos de democracia directa de iniciativa ciudadana a su repertorio institucional deberían ver este ejemplo como un cuento con moraleja más que como uno a emular; lo ideal sería minimizar el papel del dinero en la medida de lo posible para evitar que el bando de los ricos domine el debate. El gasto debería estar moderado por reglas claras de divulgación, con la prohibición explícita de pagar por las firmas. En términos generales, la arquitectura de la campaña de los referéndums de iniciativa ciudadana en términos de organización, duración, educación cívica, gasto y control debería ser similar a las normas correspondientes de las elecciones ordinarias. Estas campañas deberían estar bajo el control de autoridades electorales competentes que actúan en nombre del interés público y las partes interesadas deberían limitarse a la condición de observadores.
Es importante tener en cuenta que estas decisiones sobre el diseño del referéndum no deben tomarse de forma aislada como una simple lista de control. Más bien, cada elemento está inextricablemente ligado a los demás, y todos son notablemente contingentes al contexto en el que se producen.
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