Versalles y la asistencia mutua europea

El Consejo Europeo reunido informalmente en Versalles el pasado 10 y 11 de marzo confirmó el compromiso de la Unión con la defensa de todos sus Estados a través de la solidaridad que refleja la cláusula de asistencia mutua. No se pudo buscar mejor emplazamiento para escenificar lo que ya estaba previsto en el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea, pero pocos conocían y casi nadie creía necesario recordar ante la vigencia del mecanismo equivalente en el ámbito de la OTAN. Sin embargo, la agresión rusa a la soberanía territorial y política de Ucrania y la amenaza a la seguridad de los europeos han roto los viejos paradigmas de una Unión cuyos Estados no encontraban hasta la fecha demasiados incentivos para fortalecer las estructuras de defensa europea invirtiendo más y mejor con el fin de responsabilizarse así de su propia seguridad. Pero, ¿en qué consiste realmente la asistencia mutua que contempla el Tratado de la Unión Europea desde la reforma de Lisboa? Se trata de un mecanismo en virtud del cual “si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas”. El enunciado del citado artículo 42.7 resulta claro y, sin embargo, siempre le ha acompañado la duda de su verdadera operatividad práctica en caso de ser invocado.

Las razones para ese escepticismo han sido múltiples y sólidas. Basta aquí con apuntar las distintas concepciones que hasta la fecha han mantenido los Estados miembros de la Unión en materia de seguridad para imaginar las resistencias que este mecanismo podía generar, así como la disparidad de compromisos que cada uno de los Estados estaba en disposición de asumir. No en vano, toda esa multiplicidad de sensibilidades ya estaba contemplada expresamente en la regulación jurídica de la citada cláusula de asistencia mutua desde su origen. Así, el Tratado incorpora la realidad de los Estados neutrales miembros de la Unión, como es el caso de Suecia o Finlandia, a través de una formulación un tanto críptica que parece excluirlos de compromisos, aunque no de los beneficios de protección (“sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros”). La propia cláusula reconoce también las obligaciones que tienen ya contraídas aquellos Estados europeos que, como ocurre con el caso de España, son además miembros de la OTAN (“los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de esta”).

A las dificultades ya descritas y reflejadas en el propio diseño de asistencia mutua europea y su relación con la fórmula de defensa mutua de la OTAN se unen los obstáculos para concretar la materialización de dicha asistencia en caso de que concurra un supuesto de agresión armada a un Estado miembro de la Unión en su territorio. El primero de tales obstáculos trae causa de la necesidad de determinar el alcance real de ese deber que los Estados asumen, según establece el Tratado, “con todos los medios a su alcance”. El segundo obstáculo, de carácter más operativo, conecta con la manera en la que debe articularse dicha ayuda, pues se trata de un ámbito que incide sobre competencias y capacidades militares de ámbito estatal. La ausencia de un desarrollo normativo más detallado sobre esta obligación no permite profundizar mucho más sobre la cuestión. Ni siquiera el uso que hasta la fecha ha tenido esta cláusula puede servirnos, por su excepcionalidad, como modelo en el supuesto de que la Unión Europea tuviera que recurrir a ella para defender de una pretendida agresión a aquellos Estados miembros de la Unión que no sean miembros de la OTAN.

Efectivamente, sólo hay un precedente del uso de esta herramienta europea de defensa colectiva. Fue Francia quien solicitó su activación tras los atentados terroristas que el ISIS perpetró en París en 2015. Aunque su aplicación encontró el apoyo de todos los Estados de la Unión, la realidad es que existía otro instrumento más adecuado para responder a ataques terroristas conocido como cláusula de solidaridad que, sin embargo, no se utilizó. También entonces fue objeto de crítica el hiperliderazgo que ejerció Francia al acordar con cada uno de los Estados, de manera bilateral y sin intervención de las instituciones europeas, la manera de materializar su contribución. Una práctica que difícilmente resultaría ahora aceptable si las circunstancias del momento exigieran activar el mecanismo de nuevo. De hecho, la Comisión Europea ya está ejerciendo una labor de coordinación y financiación de material ofensivo y defensivo destinado a Ucrania que bien podría convertirse en una fórmula para comunitarizar el procedimiento de asistencia mutua.

La amenaza que supone para la seguridad europea la agresión de Rusia a Ucrania y las expresiones de hostilidad vertidas sobre otros Estados miembros de la Unión dotan de pleno significado a cada uno de los impulsos políticos que la Unión está asumiendo para perfeccionar sus estructuras de defensa, así como sus capacidades de respuesta. Más allá de reafirmar la relación transatlántica y la cooperación UE-OTAN como elementos fundamentales para la seguridad de los europeos, los jefes de Estado y Gobierno también han querido reconocer en su última reunión la importancia que tiene la cláusula de asistencia mutua europea como expresión de la solidaridad entre los Estados miembros. Así, la Declaración de Versalles constituye una garantía más de que la Unión está en disposición de hacer todo aquello que sea necesario para proteger mejor a sus ciudadanos, así como a los territorios de los Estados miembros. Bien podría decirse, en suma, que la agresión a Ucrania está permitiendo en materia de defensa una reformulación de aquel “whatever it takes” que utilizó el Banco Central Europeo en el peor momento de la crisis financiera con el fin hacer creíble ante los mercados el poder de la Unión para defender su moneda. Entonces funcionó. También ahora necesitamos que esa Europa más fuerte y más capaz de actuar de manera autónoma resulte creíble y, en consecuencia, los esfuerzos que asumamos en el ámbito de la seguridad y defensa verdaderamente funcionen.