La pandemia ha obligado a aplazar una vez más la reforma de uno de los grandes rompecabezas del Estado autonómico: el sistema de financiación de las comunidades. El actual modelo, que debería haberse revisado en 2014 tras cinco años en vigor, ya es el más longevo de la historia: la crisis financiera primero, y luego la inestabilidad política, el procés y la crisis sanitaria han ido retrasando su renovación. Ahora, con la vuelta a cierta normalidad gracias a la vacunación. Los barones regionales están presionando para que se aborde de una vez por todas un debate. Que, más allá de su complejidad técnica, esconde un enorme trasfondo político. Pese a la urgencia de revisar el modelo, la hercúlea tarea de lograr una mayoría amenaza con hacer encallar la reforma.
El Estado ha blindado a las comunidades ante la pandemia, asignándoles los mayores recursos de su historia. Pero eso no ha impedido que en los últimos meses se hayan multiplicado los ataques cruzados entre autonomías y hacia el Gobierno a cuenta de las finanzas regionales. La Comunidad Valenciana, de las más aguerridas, que reclama soluciones urgentes a su infrafinanciación, ha intensificado su cruzada contra los bajos impuestos de Madrid, que por su parte acusa al Ejecutivo de perjudicarla en el reparto de fondos. A la vez, hay dos bloques políticamente heterogéneos. En el que autonomías como Asturias o Castilla y León reclaman primar factores como el envejecimiento o la dispersión para calcular el coste de prestar los servicios, y el otro, representado por Andalucía o Valencia, defiende el criterio de población.
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La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, se ha comprometido a dar un primer paso en noviembre con la revisión de la población ajustada. El criterio por el cual se asignan los recursos del sistema y que incluye factores demográficos y geográficos. Los expertos consultados coinciden en que ante todo hay que mejorar la transparencia y la equidad del modelo ―el reparto entre comunidades―, pero vaticinan unas negociaciones complejas y que no habrá reforma en el corto plazo. Y no por razones técnicas: la crispación política, un Gobierno en minoría. La crisis económica y las dudas sobre Cataluña enredarán aún más la renovación de un sistema ya de por sí endiablado.
El actual modelo ―que no incluye a País Vasco y Navarra― se basa en un alambicado esquema de fondos nutridos de los ingresos tributarios autonómicos ―los impuestos compartidos (IRPF, IVA y los especiales) y los cedidos (sucesiones y transmisiones patrimoniales)― y aportaciones del Estado, que pretende nivelar los servicios entre las regiones más ricas y más pobres. Ángel de la Fuente, director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) y uno de los mayores expertos en la materia. Destaca que este sistema ha mejorado la redistribución respecto al anterior, pero es más complicado y menos transparente. “Se han ido poniendo parches que lo han dejado como un Frankenstein: emplea criterios contradictorios, pesa mucho la historia. No sale un reparto lógico”.
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En este sudoku, el fondo de garantía es el más importante: es el principal mecanismo de nivelación de los servicios. Se reparte en función de la población ajustada y cada región transfiere aquí el 75% de sus ingresos tributarios teóricos. Los que tendría sin considerar posibles rebajas o subidas fiscales aplicadas. Los otros fondos ―suficiencia, cooperación y competitividad― introducen retoques adicionales en el reparto y no siguen una lógica coherente, más allá de garantizar de forma muy rígida el status quo, es decir que ninguna comunidad pierda en comparación con el sistema anterior. Y son los que según De la Fuente más contribuyen a la opacidad.
Según este esquema, Madrid es la comunidad que más recursos insufla al sistema: 6.000 millones de su recaudación en 2019, según un reciente estudio del economista. Las otras dos aportadoras netas son Cataluña (2.070 millones) y Baleares (462 millones). Pero son Cantabria y La Rioja las regiones mejor financiadas por habitante ajustado. Mientras que la Comunidad Valenciana y Murcia están por debajo de la media.
“El sistema genera grandes diferencias”, destaca De la Fuente, quien defiende atajar ya la infrafinanciación de las peores financiadas, sin esperar una reforma en profundidad. “También hay un problema de eficiencia que nunca hemos conseguido solucionar: las comunidades tienen la percepción de que pueden gastar más de lo que tienen porque el Gobierno siempre las rescata”. Ignacio Zubiri, catedrático en la Universidad del País Vasco, se muestra contrario a aplicar parches, pero coincide en la necesidad de aumentar la transparencia: “Habría que eliminar el statu quo y hacer un solo fondo que englobe todos los recursos de las comunidades”, con una mayor nivelación de servicios y repartido en proporción a la población usuaria. “Políticamente es complicado, porque significaría que comunidades como Cantabria tendrían menos dinero”, señala.
Armonización
Según Santiago Lago, catedrático de la Universidad de Vigo, una posición maximalista de Cataluña sería uno los principales elementos desestabilizadores de la reforma. Recuerda que ya hay soluciones técnicas sobre la mesa, plasmadas en el informe del comité constituido en 2017. Que se quedó en un cajón: “No hace falta un nuevo grupo de expertos. Falta la concreción, tomar decisiones sobre cuestiones políticas y no técnicas”. Considera que las comunidades deberían tener más capacidad para recaudar ingresos adicionales, mejorar la equidad, la corresponsabilidad fiscal y la transparencia y sencillez al sistema. Además, está a favor de medidas inmediatas que mejoren la situación de las comunidades infrafinanciadas, por ejemplo con un fondo extraordinario y temporal. Pero alerta de que hay otro elefante en la habitación: la armonización fiscal.
El Gobierno ha nombrado un comité de expertos para la reforma fiscal, del que Lago es miembro, y que presentará sus conclusiones a inicios de 2022. Está analizando la armonización de los impuestos cedidos, como patrimonio y sucesiones, sobre los cuales las autonomías tienen plena competencia normativa y que suponen un frente de conflicto entre Madrid y el Gobierno central, ya que la región de la capital es la que más los ha rebajado en el ejercicio de su autonomía fiscal. “Hay que decidir si los mantenemos o no y, si decidimos mantenerlos, razonable sería que se pongan suelos o se recentralicen”, sostiene Lago. “Pero habrá que esperar a las conclusiones del comité, que también está revisando la fiscalidad medioambiental o el IRPF, antes de abordar la reforma del sistema de financiación”
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“Es un tema delicado, y quizás habría que compensar a los perdedores evidentes, como Madrid, por ejemplo con modificaciones en la población ajustada”, sugiere Diego Martínez López, de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla. “La armonización también puede introducirse por la puerta de atrás, mejorando el cálculo de la recaudación normativa y penalizando las comunidades con recaudación real por debajo de ella”. Pero antes, como defienden los demás académicos, considera prioritario mejorar la equidad. “El principal problema es el statu quo, que puede eliminarse de manera progresiva. Hay fórmulas: revisar la población ajustada, la recaudación normativa, diseñar bien los fondos más opacos del sistema o eliminarlos. Pero si se quiere una reforma más ambiciosa hay que abordar la armonización, los mecanismos extraordinarios de liquidez, reformar la ley de estabilidad. Y para ello hay que alcanzar un consenso, independientemente del color político”.
La anomalía vasca y navarra
La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, dejó claro hace unas semanas que en el debate sobre la reforma de la financiación autonómica no entrará el concierto económico del País Vasco y Navarra, ni para que se elimine en estas comunidades, ni para extenderlo a otras, en una referencia velada a las pretensiones de mayor autonomía de Cataluña. País Vasco y Navarra, a diferencia de las demás autonomías, recaudan todos los impuestos y después pagan un cupo al Estado por los servicios que presta en su territorio. Los académicos critican este modelo por su opacidad y por su escasa aportación a la solidaridad.
“El cupo tiene problemas de transparencia, de cálculo, da lugar a más recursos y no aporta mucho a la solidaridad. Por eso se cuestiona desde un punto de vista económico, pero es un acuerdo político que no debe compararse con el sistema común”, considera Ignacio Zubiri, de la Universidad del País Vasco. Santiago Lago, de la Universidad de Vigo, coincide en que genera “un agravio comparativo” con las demás comunidades, y recuerda que se trata de “una solución de tipo confederal que no existe en ningún otro país del mundo” y que no puede extenderse a otras comunidades. “Haría falta revisar no el sistema, sino el cálculo. Pero recortar la financiación de las haciendas forales generaría un problema político”, concluye.
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